Mezzo secolo di accoglienza. La normativa

Continua il racconto dell’accoglienza in Italia con una ricostruzione degli interventi legislativi con cui il nostro Paese si è attrezzato per affrontare il fenomeno migratorio. La storia dell’immigrazione è una parte importante della storia italiana e ricostruire le tappe del percorso di adeguamento delle norme alle trasformazioni già in atto è utile per capire meglio una tendenza della politica italiana a rincorrere i problemi con leggi tardive e provvedimenti frammentati.

Accoglienza: la normativa negli anni ’70 – ’80

L’Italia non è un Paese di recente immigrazione. Tra la fine degli anni ’60 e i primi ’70 si rafforza la presenza di stranieri nel mercato del lavoro, in particolare domestico; nel 1975 il Ministero del lavoro emana una Circolare per arginare “la mediazione abusiva della manodopera straniera addetta ai servizi domestici”. Contemporaneamente cala l’emigrazione e aumentano i rimpatri, per cui dalla metà degli anni ’70 si inverte la tendenza in atto dal dopoguerra e si afferma quella opposta di attrazione crescente degli stranieri. L’attenzione al fenomeno è segnalata dal primo studio del Censis, 1979, dedicato alla presenza di lavoratori stranieri, che fotografa una situazione di irregolarità e mancanza di tutele, e da inchieste giornalistiche che denunciano le degradanti condizioni di vita e lavoro degli immigrati. Ma sul piano legislativo mancano disposizioni, il che favorisce l’irregolarità e la precarietà. Nel vuoto normativo si sviluppa con un ruolo di supplenza il protagonismo del Terzo settore nell’assistenza e gestione diretta del fenomeno, in primis della Caritas e della Comunità di Sant’Egidio – che nel 1981 apre il Centro d’Ascolto di via delle Zoccolette. Anche la CGIL è molto attiva nel campo del lavoro. Lo Stato interviene a metà anni ’80, quando già molti dei lavori rifiutati dagli italiani vengono svolti dagli stranieri e quando il pluralismo religioso è diventato un tema assai presente e discusso.

La Legge Foschi, n. 943/1986, regola il ricongiungimento familiare e gli ingressi per lavoro su liste numeriche predisposte dagli imprenditori; afferma la parità dei lavoratori; insedia una Consulta per i problemi della manodopera immigrata.

Accoglienza: la svolta del 1989 e la normativa negli anni ’90

La normativa sull'immigrazione. Fonte internazionale.it — La normativa sull’immigrazione. Copertina di Internazionale

Il crollo del muro di Berlino, che apre nuove traiettorie ai flussi migratori verso l’Europa occidentale, e l’assassinio a Villa Literno del rifugiato sudafricano Jerry Masslo, seguito da una mobilitazione sia degli immigrati sia di ampi settori della società italiana, segnano – secondo Colucci, autore della Storia dell’immigrazione straniera in Italia, 2018 – una svolta nell’immigrazione nel nostro Paese. Sono gli anni degli arrivi numerosi degli Albanesi e dei Magrebini, della prima indagine conoscitiva della Commissione Affari Costituzionali della Camera, della Convenzione Onu sulla “protezione dei diritti dei lavoratori migranti”, ma anche della manifestazione di ostilità e razzismo crescenti. Il governo pentapartito guidato da Andreotti vara la prima legge che cerca di governare il fenomeno migratorio.

La Legge Martelli n. 39/1990 stabilisce una programmazione annuale degli ingressi coinvolgendo le competenze dei ministeri economici, delle Regioni e delle forze sociali; abolisce la riserva geografica per i richiedenti asilo (prevista fino ad allora per chi proveniva da Paesi comunisti); definisce le tipologie dei permessi di soggiorno; fa una sanatoria per i già residenti.

Nello stesso anno l’Italia aderisce all’accordo di Schengen, che abolisce le frontiere tra Stati europei e prevede un sistema comune di scambio d’informazioni e controlli delle frontiere esterne e nel ’97 entra in vigore la Convenzione di Dublino. Mentre la nostra penisola è meta degli spostamenti dalla ex-Jugoslavia, disgregata nel 1992, il governo italiano affronta la questione della cittadinanza.

La Legge sulla cittadinanza, n.91/1992, la concede, se richiesta, solo ai figli di stranieri nati in Italia e ivi residenti fino al 18° anno di età. Ed è quella tuttora in vigore. Il rapido mutare dei flussi migratori verso l’Europa, il consolidamento dell’immigrazione in Italia e l’evidenza nel 1993 del calo demografico col primo saldo negativo della popolazione italiana spingono i governi a una accelerazione nella gestione e regolamentazione delle presenze straniere.

Si susseguono:• il Decreto del ministero degli Esteri che introduce il permesso di soggiorno temporaneo a immigrati provenienti dalla zona balcanica e dalla Somalia;• la Legge Puglia, n. 563/1995, che decreta la costruzione, lungo le coste pugliesi, di strutture di prima accoglienza e soccorso (CPSA), primo embrione degli attuali centri di accoglienza, e l’impiego delle forze armate contro l’immigrazione clandestina;• il Decreto-legge Dini n. 489/1995, poi decaduto perché non convertito in legge, che per la prima volta istituisce la detenzione amministrativa per gli stranieri destinatari del provvedimento di espulsione e contemporaneamente fa una sanatoria per un numero di persone superiore a quello della Legge Martelli. Si tratta, però, di provvedimenti frammentati, che non riescono a far fronte alle veloci trasformazioni in atto. La necessità di regolare i flussi e i processi di integrazione diventa sempre più evidente.

La Legge Turco – Napolitano, n. 40/1998, prevede un sistema di pianificazione degli ingressi sulla base delle esigenze del mercato del lavoro; introduce il permesso di soggiorno per lavoro stagionale o ricerca di occupazione e per protezione sociale a chi denuncia situazioni di sfruttamento; la carta di soggiorno dopo 5 anni di residenza; riconosce l’assistenza sanitaria anche a chi non ha documenti in regola; rende più rapide le procedure di espulsione con decreto amministrativo; istituisce i Centri di Permanenza Temporanea (CPT) per gli stranieri in attesa di identificazione o irregolari.

È la prima legge organica sull’immigrazione e costituisce il presupposto per una sistematizzazione di tutta la materia nel Testo Unico sull’immigrazione, creato con il Decreto legislativo n. 286/1998. Il Testo Unico è a tutt’oggi il punto di riferimento normativo, aggiornato e modificato con le leggi successive.

Accoglienza: le crisi umanitarie e la normativa negli anni 2000

Questo è il decennio in cui la presenza di stranieri cresce in dimensioni significative prossime a quelle in Germania, Francia e Gran Bretagna, ma cresce anche l’ostilità verso i migranti. Le scelte politiche vanno sempre più nella direzione di ridurre gli ingressi ed espellere gli irregolari.• La Legge Bossi – Fini, n. 189/2002, prolunga la permanenza nei CPT da 30 a 60 giorni, dopo i quali lo straniero viene espulso con accompagnamento alla frontiera e non più per via amministrativa; prevede l’uso della Marina Militare per il contrasto al traffico di migranti; consente l’ingresso solo a chi ha un contratto di lavoro, se lo perde deve lasciare il Paese; l’identificazione all’arrivo avviene tramite impronte digitali. Il carattere di rigidità e chiusura della legge non impedisce, però, che vengano regolarizzati circa 600.000 stranieri, la più grande sanatoria mai effettuata. Il tema dell’immigrazione è ormai costantemente presente nel dibattito pubblico e motivo di contrapposizione politica. Mentre crescono il coinvolgimento degli immigrati nell’economia e la presenza dei loro figli nelle scuole – le “seconde generazioni” –, aumentano anche l’allarme sociale e gli episodi di razzismo.

Nel 2008 il governo Berlusconi firma l’accordo con la Libia di Gheddafi, che prevede il controllo da parte libica dei flussi di migranti nel Mediterraneo in cambio di finanziamenti.

La crisi economica mondiale del 2008, oltre a ridurre gli investimenti nelle politiche sociali per tutti, causa ulteriore precarizzazione dei lavoratori stranieri e la politica italiana attua un ulteriore irrigidimento della normativa esistente.

Il “Pacchetto-sicurezza” Maroni, Legge n. 125/2008, integrato da 2 Decreti legislativi e dalla Legge n. 94/2009, introduce il reato di immigrazione clandestina, con reclusione fino a 6 anni, e di favoreggiamento; rafforza il potere dei sindaci in merito alla sicurezza; restringe le possibilità di ricongiungimento familiare; ribattezza i CPT in Centri di Identificazione ed Espulsione (CIE).

I cambiamenti nei flussi migratori e l’inerzia dell’Europa

In questo periodo le migrazioni cambiano volto: si intensificano gli spostamenti di persone che fuggono dai loro Paesi e che rischiano la vita pur di giungere in Europa, con il conseguente aumento delle morti in mare, e si moltiplicano le richieste di asilo politico. Il 3 ottobre del 2013 al largo di Lampedusa muoiono 368 migranti: la più grande tragedia dell’immigrazione fino a quel momento. Dopo la forte reazione emotiva, però, l’Europa non mette in campo una politica comune per governare la nuova fase migratoria in epoca di crisi umanitarie e restringe le maglie dell’accoglienza. Nel 2016 il Consiglio della UE crea Frontex, l’Agenzia per il controllo delle frontiere esterne e nello stesso anno stipula l’accordo con la Turchia per trattenere i migranti in cambio di finanziamenti cospicui. In sintonia con l’Europa, l’Italia punta alla riduzione degli sbarchi.

La Legge Minniti-Orlando, n. 46/2017, accelera le procedure relative alla richiesta di protezione internazionale abolendo il secondo grado di giudizio in caso di rigetto della domanda; trasforma i CIE in Centri di Permanenza per il Rimpatrio (CPR) dislocati su tutto il territorio nazionale, uno per regione; prevede l’utilizzo in attività di utilità sociale dei migranti ospitati nella rete SPRAR; crea un sistema informativo collegato con quello previsto da Schengen per il contrasto all’immigrazione illegale. Le disposizioni restrittive non si applicano ai minori.
La politica migratoria italiana di quegli anni si completa con il Memorandum Italia-Libia, l’accordo triennale stipulato il 2 febbraio 2017, in base al quale l’Italia si impegna a fornire supporto tecnico e risorse alla Guardia Costiera libica per bloccare l’immigrazione clandestina e al Governo di Serraj per migliorare le condizioni dei centri di accoglienza. I finanziamenti italiani si aggiungono a quelli europei. Nei mesi successivi viene imposto alle Ong che effettuano salvataggi in mare un Codice di condotta penalizzante. Il Memorandum è stato rinnovato tra molte polemiche nel febbraio di quest’anno.

Alla fine del decennio si rafforza la diffusione di una cultura della diffidenza verso gli stranieri, alimentata dalla crescente insicurezza sociale e dalla politica senza scrupoli del ministro dell’Interno Salvini, che vara dei provvedimenti restrittivi e xenofobi, senza trovare un’efficace opposizione da parte delle altre forze politiche, ma solo nel mondo delle associazioni e di molte istituzioni religiose.• I Decreti Sicurezza, comunemente noti come Decreti Salvini, constano del Decreto-legge 113/2018, convertito nella Legge 132/2018 e del Decreto sicurezza bis poi Legge n. 53/2019. La prima disciplina in senso restrittivo la materia dell’immigrazione e il rilascio del permesso di soggiorno, sostituendo quello per motivo umanitario con “motivi speciali”: salute, calamità nel Paese di provenienza e atti di valore civile; amplia i Centri di Accoglienza Straordinaria (CAS) affidati alle prefetture e anche a enti profit, e i CPR; smantella il sistema SPRAR sostituendolo con il SIPROIMI destinato ai rifugiati riconosciuti e ai minori non accompagnati, e ne riduce i finanziamenti. La successiva Legge n. 53/2019 contiene disposizioni in materia di contrasto all’immigrazione illegale e di ordine pubblico e sicurezza pubblica. Le leggi Salvini, ad oggi, non sono state modificate e restano quindi gli ultimi interventi legislativi del governo italiano, inseriti nel Testo Unico sull’immigrazione aggiornato al 2020.

L’Italia oggi in attesa di cambiamenti

Mentre aumenta il numero dei giovani italiani che vanno all’estero, gli ex-pat, e si è arrestata la crescita delle presenze di stranieri, lo scenario attuale dell’immigrazione è caratterizzato dalla collocazione in un ruolo subalterno degli immigrati nel mondo del lavoro, con basso profilo professionale, dalla precarizzazione delle loro condizioni di vita e della stessa permanenza in Italia, da politiche dell’accoglienza improntate a una logica assistenziale che non favorisce l’inserimento attivo. La normativa vigente, basata sulla logica di chiusura e respingimento, è inadeguata perché discende da un deficit culturale che vede il tema immigrazione come un problema da arginare con cui non si vorrebbe avere a che fare. Ma la realtà è che la questione migratoria è ormai da tempo un tema entrato a pieno titolo dentro quello più generale dello sviluppo economico, sociale e culturale del nostro Paese. Per questo una politica capace di non rincorrere i cambiamenti ma di prefigurarli si impone come una necessità per tutti. Da qui l’urgenza di cambiare la normativa. (2. Continua)
(Per approfondimenti:M. Colucci, Storia dell’immigrazione in Italia, Carocci 2018; G. Sciortino, Rebus immigrazione, Il Mulino 2017; www.altalex.com; www.asgi.it.)

Luciana Scarcia(25 marzo 2020)